導讀

我國人口老齡化不斷提速，養(yǎng)老服務已經成為老齡化社會的基礎性公共服務?！笆濉睍r期，我國養(yǎng)老服務取得了顯著成就，養(yǎng)老服務的體系框架、目標和任務逐步清晰，服務水平有了較大改善。“十三五”時期既是中國老年人口達到峰值的平臺期，也是應對老齡化的重要窗口期。在這樣一個關鍵時點，必須認真檢省問題，并以前瞻性視角探尋未來養(yǎng)老服務發(fā)展的可行路徑。

值得肯定的成就

站在“十二五”收官之際，與前一個五年相比，中國養(yǎng)老服務事業(yè)的改革與發(fā)展成就是顯著的。主要有以下幾個方面：

養(yǎng)老服務機構和設施數(shù)量大幅增加

民政統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年提供住宿的社會服務機構有3.88萬家、床位數(shù)320.8萬張，每千名老人床位數(shù)17.8張；到2015年9月，上述指標數(shù)量擴張的幅度較大，分別達到4.67萬家、654.9萬張、32.3張。從中央到地方用于養(yǎng)老機構、設施建設的財政投入持續(xù)增加，公辦養(yǎng)老機構、各類養(yǎng)老服務設施數(shù)量大增。同時，在養(yǎng)老服務機構建設中，社會資本漸趨活躍，目前社會辦養(yǎng)老機構達到了1.37萬家，對機構增長的貢獻不斷增大。

養(yǎng)老服務政策蓄勢連發(fā)

2013年《老年人權益保障法》的修訂將長期以來對養(yǎng)老服務發(fā)展中形成的共識和實踐探索上升到了法律，使得這部法律成為養(yǎng)老服務發(fā)展的重要制度基礎。與此同時，各級政府和相關職能部門推出了一系列務實政策和改革舉措。既涉及養(yǎng)老機構的設立、公辦養(yǎng)老機構的改革，也涉及養(yǎng)老服務業(yè)綜合改革與發(fā)展以及鼓勵和引導社會參與等各個方面。這五年養(yǎng)老服務政策出臺的密度之大、措施之實可謂前所未有。

各方共擔的責任框架基本形成

厘清政府、市場、社會和家庭的責任關系是養(yǎng)老服務發(fā)展的基本前提。經過多年的探索，我們已經意識到，政府在養(yǎng)老服務發(fā)展中肩負責任，是因為政府是公共權力的代表，市場則是現(xiàn)階段實現(xiàn)社會資源高效配置的核心機制，而社會和家庭顯然不能置身事外。因此由誰來提供、提供哪些養(yǎng)老服務絕對不能“一刀切”。養(yǎng)老服務說到底是由政府、市場、社會和家庭共同參與的一項事業(yè)。與21世紀頭五年“養(yǎng)老服務社會化”的理念相比，“十二五”時期對于各方責任的認識顯然有了質的飛躍，政府清晰地認識到自己的責任邊界，形成了較為明確的各方責任架構。

社會投資由普遍觀望轉向有效行動

與上個五年相比，目前社會資本普遍看好養(yǎng)老服務領域的高額回報，社會資本在養(yǎng)老服務領域中的投資不斷增加，老年消費市場已經基本形成，同時以養(yǎng)老地產為龍頭、以老年產品和老年服務為主線的養(yǎng)老投資結構愈趨明顯。

養(yǎng)老服務發(fā)展路線圖更加清晰

早在“十一五”時期，基于中國的傳統(tǒng)文化，主張養(yǎng)老要立足于居家的觀點就一直占據(jù)主流話語地位，但在家庭的保障功能不斷降低，老齡化率在加速提高的形勢下，僅靠居家還遠遠不夠?！笆濉睍r期養(yǎng)老服務發(fā)展的一項突出成就，就是進一步拓展了居家養(yǎng)老的內涵，提出建立“以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐”的社會養(yǎng)老服務體系的目標。這一體系的完整表述被寫入了新修訂的《老年人權益保障法》，并以國務院文件（國發(fā)〔2013〕35號）形式列為養(yǎng)老服務2020年的發(fā)展目標。以此綱要為指導，養(yǎng)老服務當前需要發(fā)展的重點領域以及與此相適應的政策措施變得更加明確和有針對性，制約養(yǎng)老服務發(fā)展的融資、用地等“冰山”隨著政策的升溫也在加速解凍?？偟膩砜?，經過“十二五”接續(xù)探索，中國養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展的目標定位更為明確、政策導向更加清晰、服務體系不斷完善，從而使中國應對未來深度老齡化下的養(yǎng)老服務問題筑牢了基礎。

應當重視的問題

中國老齡化問題從引起全社會關注，并從認識轉到政策性應對，這一過程還相對較短，盡管“十二五”養(yǎng)老服務的發(fā)展又向前邁進了一大步，然而在政策和實務中仍然存在一些偏誤和問題，需要引起重視。

人口老齡化形勢判斷過于悲觀，養(yǎng)老服務需求被夸大

按照國際標準，中國從1999年步入人口老齡化社會，人口老齡化引發(fā)了整個中國社會思潮的變化，其中患上老齡“恐懼癥”的大有人在。理性分析，雖然人口老齡化的到來確實對中國經濟和社會的方方面面產生著深遠影響，但同時也表明，社會的發(fā)展使人的健康狀況持續(xù)改善、人的壽命得以延長，從而人力資本的貢獻周期也得到了延長，這符合自然規(guī)律。從需求看，中國2億多老年人并不是都需要養(yǎng)老服務。養(yǎng)老服務的核心內涵應當是專門為老年人提供服務，其外延包括生活性照料、護理、精神性慰藉等，而所謂保潔、助餐等服務還談不上是真正的養(yǎng)老服務。低齡老年人和身體健康的老年人基本不需要由專業(yè)機構提供介護和照料性養(yǎng)老服務。而真正剛性需求人群是那些高齡、失能失智的老年人，根據(jù)現(xiàn)有基數(shù)這些老年人總量不超過4000萬人。我們在發(fā)展養(yǎng)老服務時，往往混淆了有效需求和潛在需求，導致夸大了對養(yǎng)老服務的需求。這無疑跟時下過于悲觀的人口老齡化論調有著莫大關系。

養(yǎng)老服務有效需求不足，供給側政策乏力

近年來,有關鼓勵社會資本投資養(yǎng)老服務的政策導向性異常鮮明，比如優(yōu)先保障用地供應、稅費優(yōu)惠、財政補貼供方等。這些政策屬于供給側政策，指向性非常明確，就是要通過給潛在供給者畫“一張餅”來引導養(yǎng)老服務的市場供給。但是公共政策的有效性往往并不取決于決策者的良好意愿?，F(xiàn)實表明，社會對供給側政策的敏感性沒有預期得高，政策性利好沒有得到有效回應?，F(xiàn)在看來，一方面是政策紅利還不足以產生足夠的利益刺激，另一方面，應該與中國現(xiàn)階段上養(yǎng)老服務的有效需求還大為不足有關，換言之，中國還沒有形成一個具有規(guī)模的養(yǎng)老服務市場。一種市場的形成，一般先有需求，在需求的拉動下才會產生供給，需求和供給在價格機制的作用下，在趨向均衡的過程中實現(xiàn)市場的資源配置。而養(yǎng)老服務作為以“服務”為產品的市場，顯然還處在發(fā)育過程中。一方面，潛在買方的支付能力有限，另一方面不得不買的剛性服務又缺乏供給，而僅有的供給又超出了一般人的支付能力。在這種情況下，一般性刺激供給的政策往往難以奏效。中國現(xiàn)階段，老年人及其子女真正關心的養(yǎng)老服務是護理、照料性服務，而且需求剛性較強，因此支持性政策應更多向這個方向瞄準，突出供給引導的同時，還要注重增強老年人的購買力。

公辦養(yǎng)老機構的定位有偏差

公辦養(yǎng)老機構是政府對貧困老年人履行托底性養(yǎng)老服務職能的重要載體。2014年全國登記養(yǎng)老機構2.84萬家，其中公辦事業(yè)編制登記1.36萬家，占比47.9%，在院對象中“三無”和五保對象占比59%。公辦養(yǎng)老機構較好地落實了國家設立公立機構的宗旨，使低保家庭、五保對象等貧困老年人實現(xiàn)了老有所養(yǎng)。同時，一些地方的公辦養(yǎng)老機構同樣對社會老年人開放，特別是在一線城市，公辦養(yǎng)老機構“一床難求”，排隊輪候成為常態(tài)。免費接收貧困老年人是政府的基本職責，而向社會提供收費性養(yǎng)老服務應該如何正確認識？應該說，公辦養(yǎng)老機構設立的目的，在于使養(yǎng)老服務這一所有社會成員都會需要的基本公共服務能惠及到貧困老年人身上，最終實現(xiàn)養(yǎng)老服務人人可及，并且符合社會公平。公辦養(yǎng)老機構接收經濟條件好的老年人，如果沒有一套科學嚴格的評估制度，如果用“誰付得起誰住”的市場法則，必然造成公共福利分配不公，從而制造社會不平等。從這個角度看，公辦養(yǎng)老機構的定位還有些偏差。

公辦養(yǎng)老機構的示范性作用發(fā)揮不夠

公辦養(yǎng)老機構是被賦予特殊功能的公益服務機構，除了擔負貧困人口兜底養(yǎng)老保障的功能外，還應該發(fā)揮服務的示范性。這種示范性，不僅通過公辦機構一流的服務和管理為民辦機構樹立學習的標桿，而更重要的是解決養(yǎng)老服務市場供給“失靈”問題，向社會提供民辦機構不愿提供的服務，在服務供需對接上發(fā)揮引領示范作用。但在現(xiàn)階段，公辦機構不僅沒有與民辦機構形成合理分工，而且與民辦機構形成了同質化競爭。當前社會對養(yǎng)護型和護理型養(yǎng)老服務的需求較大，而提供這類服務的成本高、風險大，且需要打通醫(yī)療資源，導致市場供給不足，公辦養(yǎng)老機構應當聚焦于這些方面，為社會提供示范。

養(yǎng)老服務政策的系統(tǒng)性有待提升

近年來中國養(yǎng)老服務政策不斷豐富，推動養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境逐步走向完善。然而養(yǎng)老服務政策還比較零散，呈碎片化狀態(tài)，欠缺系統(tǒng)性，且政策出臺的時機、節(jié)奏和背后的邏輯也看不出一個完整而清晰的脈絡。未來老齡化的嚴峻挑戰(zhàn)和養(yǎng)老服務的巨大需求，決定了必須對養(yǎng)老服務發(fā)展中存在的“短板”保持清醒認識，對一些“誤區(qū)”進行理性辨識。

未來的路徑選擇

問題討論到這里，養(yǎng)老服務發(fā)展下一步的對策和路徑自然是明確的。不妨重點考慮從以下幾個方面進行調整。

公辦養(yǎng)老機構的功能要精準定位

應該明確，在市場經濟條件下，養(yǎng)老服務不可能采用財政付費、免費供應的體制，市場供給應該是養(yǎng)老服務的主流。現(xiàn)階段，要進一步精準定位公立養(yǎng)老機構的功能：一是在“為誰服務”上，公立養(yǎng)老機構尤其是公建公營的養(yǎng)老機構應當瞄準貧困無依的老年人。二是在“服務什么”上，公立養(yǎng)老機構應向社會提供民辦養(yǎng)老機構不愿或不能提供的服務，比如，社會亟需而供給不足的護理型養(yǎng)老服務。養(yǎng)老服務發(fā)展到今天，在貧困老年人的托底性養(yǎng)老方面，公辦機構定位明確，而且制度安排也相對成熟。問題主要出在向社會開放服務方面，公辦養(yǎng)老機構多數(shù)存在錯位，服務不為社會所急需，床位空置率高，資源浪費嚴重。公辦養(yǎng)老機構應該充分利用低成本優(yōu)勢，把服務定位在風險大、技術要求高的服務項目上，從而有效地彌補市場供給不足或市場失靈。

務實推進醫(yī)養(yǎng)結合型養(yǎng)老服務發(fā)展

近期，國務院辦公廳轉發(fā)《關于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合的指導意見》，第一次從國家層面對促進養(yǎng)老與醫(yī)療結合發(fā)展做出明確部署?！兑庖姟诽岢龅哪繕思爸攸c任務是原則性、指引性的，要使之真正落地，應當堅持分類指導的原則進一步細化措施。對于體制內的養(yǎng)老機構與醫(yī)療機構，可以運用行政機制，通過規(guī)劃安排、資金投入以及管理體制的改革等途徑，有可能“強力”實現(xiàn)養(yǎng)老與醫(yī)療的“聯(lián)姻”。對于一方為公立性質，或雙方均為民辦性質，如何實現(xiàn)協(xié)同、合作，應該是制訂細化措施的重點，難度也最大。必須以需求為導向，從許可審批、政府補貼、金融支持、用地指標等制約社會力量提供醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務等方面，加強相關職能部門溝通協(xié)調，不斷推出有“含金量”的政策措施。與此同時，政府應樹立成功典型、提供學習范例，以此引導社會投資，擴大醫(yī)養(yǎng)結合型養(yǎng)老服務的供給。

頂層設計要增強體系性

養(yǎng)老服務是關涉多領域的一項社會事業(yè)，決定了我們需要一個系統(tǒng)完整的服務體系。養(yǎng)老政策一定要系統(tǒng)化設計，既要從階段性國情出發(fā)，又要跟上人口老齡化的形勢，為養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展提供良好制度環(huán)境。以系統(tǒng)性思維增強養(yǎng)老服務政策設計的科學性，必須從政策出臺時，就要進行系統(tǒng)和長遠的規(guī)劃和設計。進入“十二五”，養(yǎng)老服務發(fā)展的指針逐漸明晰，就是按照新修訂的《老年人權益保障法》，圍繞“居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構養(yǎng)老為支撐”的總體框架，以填補政策上的空白和短板、滿足社會需求為著眼點，著力于完善法規(guī)、創(chuàng)設政策和創(chuàng)新各項措施，以多層次制度建設來系統(tǒng)地回答政府責任如何落實、社會力量如何發(fā)動、養(yǎng)老機構如何監(jiān)管、人才隊伍如何培育等相關具體問題。養(yǎng)老領域改革要擺到國家改革總體戰(zhàn)略，與社會保障改革、醫(yī)療改革、人口政策、產業(yè)政策相協(xié)調；更加重視頂層設計，逐步使養(yǎng)老服務領域內法律、法規(guī)、規(guī)范性文件和政策措施在縱向上相連貫、橫向上相協(xié)調，逐步地打造一個脈絡清晰、內容完整的有機體系。

推行養(yǎng)老服務績效評估制度

養(yǎng)老服務政策要增強執(zhí)行力，推行績效評估是一項必要措施。只有建立評估制度，才能在不同層級政府和職能部門之間傳遞壓力、激發(fā)動力，也才能建立有效問責機制。在實踐中，養(yǎng)老服務績效評估還僅局限于個別地區(qū)，評估指標和方法簡單粗放，評估主體和客體的界限不清。下一步要從國家層面提出統(tǒng)一要求，將績效評估作為養(yǎng)老服務發(fā)展的規(guī)定內容，與各類政策、規(guī)劃的落實一并要求；要加快研究提出科學的評價指標體系，同時建立評估實施主體跨部門跨區(qū)域確定、評估客體隨機抽取的辦法，并探索引入第三方評估，通過破除體制內封閉性評估的傳統(tǒng)做法，增強評估工作的公正性和透明性。需要強調，績效評估的開展一定要改變只對上負責，而忽視社會成員獲得感的傾向，加大顧客滿意度在評估中的權重，切實避免養(yǎng)老服務績效評估流于形式。

來源： 《行政管理改革》