當(dāng)前我國老齡化程度不斷加深，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，財政收入增速放緩，養(yǎng)老服務(wù)財政支持體系面臨不少問題。貫徹落實習(xí)近平總書記對加強(qiáng)老齡工作作出的重要指示和其在中央政治局第32次集體學(xué)習(xí)時的講話要求，加快推進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)財政支持體系建設(shè)，事關(guān)重大。

一、我國養(yǎng)老服務(wù)財政支持體系面臨的突出問題

（一）焦點問題：支持體系建設(shè)滯后

首先，缺乏獨立的養(yǎng)老服務(wù)財政預(yù)算。歷年《政府收支分類科目》一般根據(jù)政府職能活動和開支的具體用途，設(shè)置政府支出功能和支出經(jīng)濟(jì)分類科目。其中，支出功能設(shè)類、款、項三級，類級科目包括一般公共服務(wù)、社會保障和就業(yè)、社會保險基金支出、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、轉(zhuǎn)移性支出等17大類；支出經(jīng)濟(jì)設(shè)類、款兩級，類級科目包括工資福利支出、商品和服務(wù)支出、對個人和家庭的補(bǔ)助等12類。但上述兩種支出分類科目均未單列養(yǎng)老服務(wù)款或項，社會保障預(yù)算類科目也未單列養(yǎng)老服務(wù)項目。這種缺乏養(yǎng)老服務(wù)獨立財政預(yù)算科目的狀況既不利于政府在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的財政預(yù)決算編制，也不利于政府有關(guān)部門在該領(lǐng)域的科學(xué)統(tǒng)計與財政投入。

其次，財政對養(yǎng)老服務(wù)支持力度不夠。目前，無論從北京、上海等發(fā)達(dá)城市還是從全國來看，財政對養(yǎng)老服務(wù)的支持都普遍不足，主要體現(xiàn)在缺乏可持續(xù)的財政支持規(guī)劃、財政投入規(guī)模小和財政支出結(jié)構(gòu)不均衡等方面。再次，財政投入管理和監(jiān)督不力。在投入方面，目前各地財政、民政等部門對養(yǎng)老服務(wù)預(yù)算管理及監(jiān)督、養(yǎng)老服務(wù)收支管理及監(jiān)督都存在一定的失范現(xiàn)象。如一些地方公辦與民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)政府支持“兩重天”、對營利與非營利養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)投入扶持不公平、個別地方以“養(yǎng)老地產(chǎn)”之名進(jìn)行圈地和開發(fā)商業(yè)性地產(chǎn)等。這些既不利于養(yǎng)老服務(wù)工作的統(tǒng)計，也不利于國家整合有限資源發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

（二）顯性成因：制度不完備

首先，缺少單獨預(yù)算科目導(dǎo)致對養(yǎng)老服務(wù)的預(yù)算重視不夠。目前養(yǎng)老資金來源和支出只能掛靠在其他科目，容易與其他民生事項的財政投入發(fā)生交叉和混淆。這就造成對養(yǎng)老服務(wù)財政投入和支出難以測量和統(tǒng)計，容易導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)預(yù)算在管理上出現(xiàn)相互扯皮的問題。同時，缺乏獨立預(yù)算科目也極容易導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)資金不穩(wěn)定，難以保證財政投入的持續(xù)性和穩(wěn)定性，最終導(dǎo)致財政資金配置效率不高。

其次，不夠完善的養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)計制度增加了養(yǎng)老服務(wù)財政政策創(chuàng)制難度。養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)計是了解整個養(yǎng)老服務(wù)情況的基礎(chǔ)，也是突出養(yǎng)老服務(wù)重要性，制定相關(guān)支持政策，提高財政投入效率的重要依據(jù)。從全國目前的總體情況看，養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)計框架不完善，內(nèi)容和指標(biāo)不細(xì)致、不全面。比如老年人口的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息、需求評估信息、服務(wù)質(zhì)量評估信息、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、人才隊伍建設(shè)、老年人心理咨詢服務(wù)、政府購買服務(wù)經(jīng)費(fèi)等統(tǒng)計內(nèi)容缺失。這導(dǎo)致很難為養(yǎng)老服務(wù)制定科學(xué)合理的財政政策，同時也導(dǎo)致在財政預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)財政投入效率較低、財政投入難以穩(wěn)定持續(xù)等問題。

（三）隱形原因：體制不健全

政府間財政關(guān)系邊界問題影響著養(yǎng)老服務(wù)財政投入。目前，在很多地方，養(yǎng)老服務(wù)財政支出多數(shù)由市、區(qū)（縣）財政共同承擔(dān)，大部分預(yù)算內(nèi)的財政支出由兩級財政按照一定比例分擔(dān)，超出部分則由區(qū)、縣財政兜底承擔(dān)。為了保證區(qū)（縣）財力，市級財政會根據(jù)各區(qū)（縣）財力情況，提供養(yǎng)老服務(wù)專項轉(zhuǎn)移支付。在養(yǎng)老服務(wù)的事權(quán)劃分上，地市級政府承擔(dān)更多的指導(dǎo)和監(jiān)督作用，而具體事務(wù)的操作由區(qū)（縣）政府承擔(dān)。市級財政擁有更豐富的財力，承擔(dān)的支出責(zé)任卻相對較少，而基層政府承擔(dān)較多的支出責(zé)任，在這種事權(quán)和財力劃分格局下，基層政府的財力明顯不足，這必然會影響到對養(yǎng)老服務(wù)的財政投入。

二、推進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)財政支持體系建設(shè)的建議

（一）深化對財政制度的科學(xué)認(rèn)識

首先，要轉(zhuǎn)變固守現(xiàn)有財政體制的觀念。要意識到隨著我國社會發(fā)展重心的轉(zhuǎn)變，整個財政體制也要隨之調(diào)整，要加快改革不合時宜的財政體制，以更好地支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。

其次，要創(chuàng)設(shè)公眾監(jiān)督財政預(yù)算的條件。財政預(yù)算執(zhí)行的好壞，除了科學(xué)制定和有效執(zhí)行以外，離不開群眾監(jiān)督。目前我國政府財政預(yù)算公開不夠，接受社會監(jiān)督不足，同時已公開的財政預(yù)算及執(zhí)行報告專業(yè)性太強(qiáng)，非專業(yè)人士很難看明白、普通公眾基本看不懂。

最后，要扭轉(zhuǎn)重預(yù)算、輕執(zhí)行的不良局面。編制財政預(yù)算的目的是約束政府行為、規(guī)范資金的收繳和使用，但現(xiàn)實中重預(yù)算編制、輕預(yù)算執(zhí)行的情形較為普遍，這種狀況必須及時扭轉(zhuǎn)。

（二）推動養(yǎng)老服務(wù)財政支持體系建設(shè)法制化

依法制定養(yǎng)老服務(wù)財政政策是推動養(yǎng)老服務(wù)財政支持體系建設(shè)的合法依據(jù)，也是保障養(yǎng)老服務(wù)財政收支能夠得到有序進(jìn)行的重要依據(jù)。

首先，在法律框架下科學(xué)制定養(yǎng)老服務(wù)財政政策。將養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展作為稅收優(yōu)惠政策的適用對象，支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策要嚴(yán)格遵守稅法規(guī)定，不得隨意更改。制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，推動財政補(bǔ)貼、行政收費(fèi)、政府購買規(guī)范化、法制化，在養(yǎng)老服務(wù)基金的設(shè)定過程中嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對基金的監(jiān)督和管理，確保養(yǎng)老服務(wù)基金的合理使用。

其次，進(jìn)一步完善預(yù)算法律法規(guī)。推動養(yǎng)老服務(wù)在財政預(yù)算中單列科目，在調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)預(yù)算科目時要嚴(yán)格遵循法律規(guī)定的程序，在預(yù)算的制定、審批和執(zhí)行以及調(diào)整過程中要嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的要求來執(zhí)行，同時進(jìn)一步加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)預(yù)算的監(jiān)督和考核，嚴(yán)懲違法違規(guī)亂用挪用財政資金的行為。

（三）發(fā)展多元化的養(yǎng)老服務(wù)財政收入渠道

目前各地用于養(yǎng)老服務(wù)的資金主要來源于一般公共預(yù)算收入和政府性基金，同時也接受其他一些渠道的資助。這種預(yù)算資金來源渠道相對廣泛，但缺乏穩(wěn)定性，也容易出現(xiàn)被截留等問題。因此，在加大財政投入力度基礎(chǔ)上，必須積極創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)籌資機(jī)制，拓寬籌資渠道，以應(yīng)對財政支付能力不足的問題。一方面，積極拓寬包括稅收、保險、福彩公益金等在內(nèi)的公共籌資渠道；另一方面，充分運(yùn)用市場化籌資手段，如通過成立專項基金、推行政府和社會資本合作（PPP）模式、債權(quán)籌資、股權(quán)籌資、個人籌資等方式，創(chuàng)新拓展我國養(yǎng)老服務(wù)籌資機(jī)制，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)資金來源。

（四）合理安排養(yǎng)老服務(wù)財政支出政策

為了推動養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，一些地方采取了補(bǔ)貼、稅費(fèi)、政府購買等優(yōu)惠政策，效果比較明顯，但隨著老齡化程度日益加深，還需進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化優(yōu)惠政策。在補(bǔ)貼對象上，加大對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)貼力度，通過項目補(bǔ)貼的方式，鼓勵志愿者、義工免費(fèi)為老年人提供不定期的服務(wù)，增加對養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)的補(bǔ)貼；在保障基本養(yǎng)老服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，合理分配居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的財政補(bǔ)貼，加大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，資助有利于豐富老年生活的項目及活動。通過補(bǔ)貼等方式，鼓勵老年群體積極購買商業(yè)養(yǎng)老保險，自主提供養(yǎng)老服務(wù)。提高稅收優(yōu)惠的覆蓋面，落實養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)在企業(yè)所得稅、增值稅等方面的優(yōu)惠措施。加大政府購買力度，以養(yǎng)老服務(wù)的基本需求和重點需求為導(dǎo)向完善政府購買項目庫，豐富政府購買服務(wù)內(nèi)容。

（五）獨立編制養(yǎng)老服務(wù)財政預(yù)算科目

單設(shè)養(yǎng)老服務(wù)專項預(yù)算才有財力應(yīng)對日益嚴(yán)峻的老齡化趨勢，因此在財政預(yù)算中增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)科目十分必要。

將養(yǎng)老服務(wù)納入收入分類有兩種改革思路，一種是在一般公共預(yù)算收入中的非稅收入下新建養(yǎng)老服務(wù)專項收入；另一種是建立專項養(yǎng)老服務(wù)基金，在政府性基金預(yù)算中列支。這兩種思路各有優(yōu)劣，針對我國日益嚴(yán)峻的老齡化形勢，建議單設(shè)專項養(yǎng)老服務(wù)基金。設(shè)立專項基金后，在政府性基金預(yù)算支出表中的養(yǎng)老服務(wù)基金分別設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員，其中養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中再設(shè)床位建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建造與維修、機(jī)構(gòu)運(yùn)營補(bǔ)貼、享受養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、其他支出。在政府性基金預(yù)算中設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)基金后，一般公共預(yù)算支出中用于養(yǎng)老服務(wù)支出的科目做相應(yīng)調(diào)整或刪除處理。

（六）科學(xué)管理養(yǎng)老服務(wù)財政預(yù)算

政府對養(yǎng)老服務(wù)的扶持政策是否有效，財政資金能否有效推動養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，取決于養(yǎng)老財政預(yù)算管理水平。應(yīng)健全養(yǎng)老服務(wù)財政預(yù)算管理制度建設(shè)，注重養(yǎng)老服務(wù)的預(yù)算編制（傾向養(yǎng)老服務(wù)項目）、執(zhí)行（提高資金撥付效率）、監(jiān)督（杜絕資金濫用）。

一是養(yǎng)老服務(wù)財政預(yù)算編制。要進(jìn)一步完善和堅持零基預(yù)算法，在合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展需求，按照輕重緩急原則，結(jié)合財政收入情況，確定養(yǎng)老服務(wù)各個項目的發(fā)展經(jīng)費(fèi)，優(yōu)先保障重點項目的經(jīng)費(fèi)需求。

二是養(yǎng)老服務(wù)預(yù)算資金執(zhí)行。要堅持與國庫集中支付制度和政府采購制度的統(tǒng)一，相關(guān)職能部門要積極篩選審核資金需求，統(tǒng)籌資金分配，在保障基本支出的基礎(chǔ)上，推動重點項目中預(yù)算資金競爭性分配，提高分配效率；財政和銀行相關(guān)部門在積極撥付的同時要加強(qiáng)監(jiān)督資金的使用和動向。

三是加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)預(yù)算的監(jiān)督考核。將撥款分配與績效考核結(jié)果相掛鉤，提高資金分配的公開公正以及透明度，保證分配與需求相匹配。

（七）建立完善養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)計制度

第一，統(tǒng)計部門要深化建立健全養(yǎng)老服務(wù)分類統(tǒng)計制度的緊要性認(rèn)識。要解放思想，對一些概念不清、容易混淆、口徑不一的統(tǒng)計指標(biāo)進(jìn)行改革或擯棄，增加科學(xué)、合理、能夠及時反映實際所需的新的統(tǒng)計指標(biāo)與資料，從而切實滿足政府宏觀管理和科學(xué)決策的信息要求。

第二，盡快建立養(yǎng)老服務(wù)資金統(tǒng)計公告制度。國家應(yīng)盡快出臺關(guān)于建立養(yǎng)老服務(wù)資金公告制度的規(guī)定，明確牽頭責(zé)任部門，按季度向社會公開養(yǎng)老服務(wù)資金的收支存情況，以加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)資金的社會監(jiān)督，確保養(yǎng)老服務(wù)資金的安全，同時為政府有關(guān)宏觀決策提供依據(jù)。

第三，建立健全財政養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)計體系。公共財政建設(shè)已提出多年，但我國的財政統(tǒng)計仍然沿用計劃經(jīng)濟(jì)體制下原有的模式。對適應(yīng)公共財政建設(shè)的養(yǎng)老服務(wù)支出等項目應(yīng)在《中國統(tǒng)計年鑒》有關(guān)社會保障支出大類中作為重要項目加以列示。

第四，不斷建立健全養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)計指標(biāo)體系。養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)計指標(biāo)體系的建立應(yīng)與現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的內(nèi)容相一致，并應(yīng)體現(xiàn)方便快捷的要求，為政府全面及時掌握養(yǎng)老服務(wù)整體統(tǒng)計數(shù)據(jù)提供信息支撐。同時，由于老年人的養(yǎng)老需求是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而不斷發(fā)展變化的，因而，養(yǎng)老服務(wù)的各項統(tǒng)計指標(biāo)也應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會的變化而與時俱進(jìn)。

（八）改革完善養(yǎng)老服務(wù)政府責(zé)任體系

第一，完善政府間關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的事權(quán)與財權(quán)分配。政府間財權(quán)與事權(quán)的分配很大程度上決定了政府參與的養(yǎng)老服務(wù)項目能否得到有效實施。各地市及以上級別城市，要科學(xué)界定市級政府與區(qū)縣政府之間關(guān)于承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)職責(zé)的分配，市一級政府在將事權(quán)大量下移的同時，要積極承擔(dān)起為全市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的規(guī)劃和調(diào)節(jié)職責(zé)，同時積極為區(qū)縣政府提供科技人才等方面的支持。

第二，積極推動政府之間的合作。由于養(yǎng)老服務(wù)資源與養(yǎng)老服務(wù)需求分布相對不均衡，以及一些政府間在養(yǎng)老服務(wù)上存在職責(zé)交叉、資源競爭等問題，這迫切需要政府間能加強(qiáng)合作，建立暢通的合作協(xié)作機(jī)制，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，推動養(yǎng)老服務(wù)需求信息共享、資源共享、經(jīng)驗共享，最終形成合力，共同推動養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

第三，加強(qiáng)民政、財政等部門之間的交流與合作。養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展需要不同政府部門之間的通力合作，應(yīng)以民政為牽頭單位，建立和完善部門間合作協(xié)調(diào)機(jī)制，通過定期聯(lián)席會議等多種形式，完善養(yǎng)老服務(wù)財政預(yù)算的編制，部門間要及時共享養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展情況，財政政策、預(yù)算的執(zhí)行情況，共同推動養(yǎng)老服務(wù)財政支持體系的建設(shè)和發(fā)展。

總之，要切實貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的重要指示，將加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)財政地持體系建設(shè)提上重要議事日程，“十三五”期間要盡早抓好部署、落實。

來源：中國經(jīng)濟(jì)時報；作者：何立軍；作者單位：民政部政策研究中心；原文標(biāo)題：加快推進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)財政支持體系建設(shè)