2015年，中國60歲以上老齡人口已達2.22億，占總人口比重為16.1%。據(jù)預測，本世紀中葉中國老年人口數(shù)量將達到峰值，超過4億，老齡化程度正在逐步加深，養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展前景可觀。養(yǎng)老地產作為養(yǎng)老產業(yè)的重要方面，是一項系統(tǒng)性工程，涉及土地、資金、開發(fā)與運營管理、專業(yè)人才等諸多方面，當前，眾多企業(yè)正紛紛涉足養(yǎng)老地產。
政策的支持、指引與養(yǎng)老地產發(fā)展密切相關。2013年以來，與養(yǎng)老地產直接相關的產業(yè)支持政策發(fā)布逐漸密集，這些政策涉及哪些方面？如何指導實踐？它們對企業(yè)帶來哪些影響？養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展趨勢及政策盲點又是如何？本文將對養(yǎng)老地產涉及的土地、資金和醫(yī)養(yǎng)結合三方面重磅政策進行詳細梳理與解讀，以期回答上述問題。

一、養(yǎng)老產業(yè)政策特點：利好政策出臺密度加大，關鍵問題尚未完全破解

2013年以來，養(yǎng)老產業(yè)扶持政策頻出，解決實操問題的政策措施尚待進一步落實。隨著我國人口老齡化不斷加劇，中央和地方政府陸續(xù)出臺多項養(yǎng)老產業(yè)扶持政策，據(jù)中國指數(shù)研究院不完全統(tǒng)計，2013年以來，僅中央及各部委出臺的養(yǎng)老產業(yè)扶持政策就多達40余項，涉及土地、資金、人才、醫(yī)養(yǎng)、保險等多方面。雖然利好政策頻出，但實際操作中制約養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展的瓶頸問題尚未完全破解，政策體系尚需完善。

二、土地：養(yǎng)老產業(yè)專屬用地缺失

2.1  頂層設計有待突破，需“養(yǎng)老產業(yè)”專屬用地分類

養(yǎng)老用地規(guī)范性質為“養(yǎng)老服務設施用地”，屬“醫(yī)衛(wèi)慈善用地”。養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展初期，國家層面沒有規(guī)劃養(yǎng)老用地政策，導致在實際供地中存在諸多不規(guī)范操作。因此，近幾年來我國就養(yǎng)老設施用地多次發(fā)文，其中最具代表意義的為2014年國土部出臺的《養(yǎng)老服務設施用地指導意見》，首次界定了養(yǎng)老服務設施的用地范圍和用地性質，將養(yǎng)老用地明確規(guī)范為“養(yǎng)老服務設施用地”，屬于土地用途分類中的“醫(yī)衛(wèi)慈善用地”，其他用地中只能配套建設養(yǎng)老服務設施用房，并分攤相應的土地面積。正由于“醫(yī)衛(wèi)慈善用地”的屬性，導致產權分割銷售、抵押貸款等都無法實現(xiàn)。

雖然國土資源部及部分省市明確提出養(yǎng)老服務設施用地要納入供應計劃、單列用地指標，但目前出臺的土地分類相關法規(guī)中，仍未制定“養(yǎng)老產業(yè)”的專屬用地分類。目前已有北京、上海、深圳、浙江、福建等部分省市出臺相應政策，并在供地計劃中單列養(yǎng)老服務設施用地指標，推出相應土地。以北京為例：從2013年首次單獨列項，到2014年的混合配建供地模式，可謂超前發(fā)展，是近幾年地方對養(yǎng)老用地政策最具推動性和代表意義的城市。

2.2  供地來源：加大盤活存量用地，減少增量用地

增量用地方面，國土資源部和部分省份明確提出將養(yǎng)老用地納入供應計劃、單列用地指標。目前北京、深圳、上海、福建、四川等地方已陸續(xù)推出單列養(yǎng)老設施用地。

存量用地方面，直接將存量用地轉為養(yǎng)老用地有四類渠道，如上圖所列，第一類來源是目前應用最多的，其最主要的障礙是改造技術和改造成本過高；第二類的關鍵問題在于商品房開發(fā)用地取得成本較高，轉為養(yǎng)老用地后具體如何重新核定地價以及土地差價部分具體如何處理尚未有明確說明；第三類來源在如何處理改變土地用途及相應土地差價問題方面尚未有明確規(guī)定；第四類來源由于取得成本低、土地供應量大，未來養(yǎng)老地產企業(yè)可適當考慮。目前取得集體建設用地使用權主要可以通過三種途徑：

 加大盤活存量用地，逐步減少增量用地。2016年國土部發(fā)布的《關于下達〈2016年全國土地利用計劃〉的通知》中明確逐步減少新增建設占用耕地，加大盤活存量用地和補充耕地，落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度。

2.3  供地方式：以劃撥、租賃、協(xié)議或公開出讓為主

養(yǎng)老設施用地供地方式與機構性質密不可分。根據(jù)2014年國土部《養(yǎng)老服務設施用地指導意見》，國有建設用地，對于非營利性養(yǎng)老機構，可以采取劃撥方式供地；對于營利性養(yǎng)老機構，以租賃方式為主，可以協(xié)議出讓或者公開出讓，對城鎮(zhèn)現(xiàn)有空閑的廠房、學校、社區(qū)用房等進行改造和利用以興辦養(yǎng)老服務機構。集體建設用地，可用于集體經濟組織為其內部成員興辦非營利性養(yǎng)老服務設施，而民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機構與政府舉辦的養(yǎng)老機構亦可以依法使用農民集體所有的土地。

另外，本節(jié)將以北京為例，將社會服務機構與營利性養(yǎng)老機構在土地供應相關的政策扶持要點進行比對總結，幫助企業(yè)了解相關扶持政策的差別。具體內容如下：

結合地方養(yǎng)老用地的供地方式和企業(yè)拿地案例來看，現(xiàn)有的養(yǎng)老用地供地方式優(yōu)劣勢各有不同：

劃撥方式是各類供地中成本最低、條件最嚴的。如遼寧錦州劃撥的土地被錦州市民政局取得，實際操作中，這種供地方式多被政府部門取得，真正的社會服務機構很難獲取，大大的限制了資本的進入。

租賃方式是國土部重點鼓勵的供地方式。案例中江西鷹潭社會福利中心項目即為租賃方式。于企業(yè)而言，租賃方式雖大幅降低了建設成本，但政策對于租賃方式供地的租期、租金、支付方式等實際問題仍未明確，也有待進一步完善。

出讓方式是當前民辦營利性養(yǎng)老機構獲取土地的主要方式。雖然增加了項目建設成本，但也使住宅或商業(yè)用地獲得土地抵押貸款、產權銷售成為可能。從上表中能明顯看出，受2014年國土部出臺《養(yǎng)老服務設施用地指導意見》影響，2014年以來出讓的養(yǎng)老設施用地逐漸增多。

2.4  案例解析：養(yǎng)老出讓地塊增多，“養(yǎng)老用地+X”捆綁銷售為當前主要模式

從供地方式上看，相較過去以租為主的方式，目前土地市場出讓地塊逐漸增多，養(yǎng)老項目也開始出現(xiàn)由租向買轉變。

從供地模式來看，“養(yǎng)老用地+X”模式為當前主流，這種模式一方面解決了政府財政困境，另一方面也讓企業(yè)看到盈利空間，但同時對拿地企業(yè)的資金提出更高的要求。

北京：2015年2月，首創(chuàng)置業(yè)以5.98億元，配建6.43萬平方米的限價房為代價競得順義新街地塊。該地塊養(yǎng)老服務設施用地是北京首塊屬營利性養(yǎng)老機構，不得改變用途，不得分割轉讓或分割出租。由于該地塊配建占比較大的限價房，若要平衡養(yǎng)老機構投入，住宅部分價格必然高企。

三、資金：地少價高、重“養(yǎng)老”、回報周期長等因素致企業(yè)資金壓力加大

老齡化社會催生的“銀發(fā)經濟”促使民辦企業(yè)紛紛掘金養(yǎng)老地產項目。但對于民辦養(yǎng)老機構，存在項目前期成本高、回報周期長、回報率低等特點，外加民辦養(yǎng)老機構很難獲取銀行資金，導致高昂的資金成本成為制約養(yǎng)老地產發(fā)展的主要瓶頸。

3.1  前期土地開發(fā)、適老化設計、養(yǎng)老服務運營均需重金投入

3.2  政府補貼僅能緩解部分資金壓力，企業(yè)仍需尋找多元化融資渠道

 由于養(yǎng)老開發(fā)運營存在上述資金壓力，中央和地方層面逐年加大了對于養(yǎng)老金融政策的支持力度。下文將通過梳理當前政策引導的融資模式及企業(yè)解決資金問題的成功案例兩個方面為企業(yè)提供參考。

3.3案例解析：養(yǎng)老與資本市場合作成為解決資金問題快速通道

2016年1月，宜華健康以4.08億元現(xiàn)金支付方式購買親和源股份11666萬股，占親和源58.33%的股權。

2016年5月，光大控股宣布收購匯晨養(yǎng)老67.27%的股權，成為其控制性大股東。收購后，光大控股將保持匯晨養(yǎng)老管理團隊穩(wěn)定，并參與運營管理。

親和源被收購，匯晨養(yǎng)老被并購，都從側面反映出了民營養(yǎng)老企業(yè)資本困境，但也讓其他養(yǎng)老地產企業(yè)看到，當存在缺少抵押物和融資成本高問題時，與資本結合是解決融資難問題的一條快速通道，一方面提升了養(yǎng)老品牌的知名度和信任度，另一方面也打開了企業(yè)的融資渠道。

四、醫(yī)養(yǎng)結合：成為未來養(yǎng)老新模式，支持政策日漸明朗

醫(yī)療是養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展的基石，如何將醫(yī)療服務與養(yǎng)老地產相結合，是企業(yè)亟需破解的關鍵問題，也是養(yǎng)老地產企業(yè)未來發(fā)展的主要方向。

4.1  政策支持力度加大，養(yǎng)老地產企業(yè)迎來發(fā)展機遇

4.2  政策向基層深入，企業(yè)可重點關注社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結合模式

五、趨勢及展望：頂層設計待完善，地方政策先行值得期待

中央政策法規(guī)頂層設計尚待完善。土地方面，制定“養(yǎng)老產業(yè)”的專門用地分類，解除醫(yī)衛(wèi)慈善用地不允許貸款抵押等融資限制，地方應逐步將養(yǎng)老設施用地納入供地計劃；供地方式上可以針對開發(fā)商配套公益性養(yǎng)護設施的項目，提供一定的劃撥用地。

政策優(yōu)惠方面，解除對于民辦養(yǎng)老機構的營利屬性的限制，使營利性養(yǎng)老機構享受更多非營利性養(yǎng)老機構的政策支持，解決企業(yè)融資難等問題，增強社會資本參與養(yǎng)老企業(yè)的信心和積極性。醫(yī)養(yǎng)結合方面，從降低醫(yī)保門檻、合理配置醫(yī)療資源、實現(xiàn)全環(huán)節(jié)監(jiān)管以及人才培養(yǎng)等方面著手，實現(xiàn)醫(yī)療資源與養(yǎng)老資源的互通。

地方政策先行值得期待。從今年北京即將出臺的《促進養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展的實施意見》來看，新規(guī)從規(guī)劃、土地、財政、金融、稅費減免、人才培養(yǎng)等方面設計了支持政策。土地成為意見解決的首要問題，進一步明確將不符合首都城市戰(zhàn)略定位的現(xiàn)有各類存量建設用地，可適當用做養(yǎng)老產業(yè)用途。另外，2016年6月京津冀三地民政部簽署《京津冀養(yǎng)老工作協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議（2016-2020年）》，破解跨區(qū)域老年福利和養(yǎng)老服務方面身份和戶籍壁壘，推動北京政策外延，天津武清、河北高碑店等試點機構享受北京養(yǎng)老床位運營補貼，醫(yī)保政策互通等政策，使京津冀三地老人異地養(yǎng)老無障礙。由此可以看出，一些困擾養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展的實際政策也在嘗試落地，助力企業(yè)進入養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展，值得期待。地方政策先行，一方面對于國內其他區(qū)域和城市起到示范和推動作用；另一方面，養(yǎng)老地產企業(yè)可以重點布局政策優(yōu)先推行的地區(qū)。

民辦營利性企業(yè)與資本結合，民辦非營利性企業(yè)向營利性企業(yè)轉型或成趨勢。2016年以來，宜華健康并購親和源、光大控股匯晨、由此可以看出，營利性養(yǎng)老企業(yè)受困于融資難問題，已開始選擇與資本聯(lián)姻，未來這種結合或將成為一種趨勢。另外，由于政策補貼力度不夠或受限，民辦非營利性養(yǎng)老機構多以自有資金勉強經營，目前國內已有不少民辦非營利性養(yǎng)老企業(yè)，正在向市場化、企業(yè)化運作轉型，主動放棄政府補貼優(yōu)惠，將關注點放在市場，深挖管理模式、創(chuàng)新商業(yè)模式，突破融資限制，最終實現(xiàn)企業(yè)良性發(fā)展。

來源：中國指數(shù)研究院，版權歸作者所有